Paragraaf 8. Grondbeleid

Algemeen visie en beleid

Met gemeentelijk grondbeleid ondersteunen en realiseren we onze beleidsdoelstellingen voor woningbouw, bedrijvigheid, infrastructuur en (maatschappelijke) voorzieningen. De gemeente Assen heeft haar ruimtelijke beleidsdoelstellingen vastgelegd in onder meer:

• Ruimtelijke Economische Visie 2024
• Omgevingsvisie ‘Assen nog mooier’
• Woonvisie Assen 2021-2025
• Structuurvisie Kloosterveen 2017-2035
• Nota Kostenverhaal en Financiële bijdragen

Grondexploitaties en meerjarenperspectief (MPG)

Grondexploitaties opgenomen in het grondbedrijf zijn langjarige projecten. Beslismomenten zijn niet gekoppeld aan de jaarcyclus van de gemeentelijke begroting. De uitgaven binnen projecten vloeien voort uit grondexploitaties die door de raad eerder zijn vastgesteld. (zie tabel aan het einde van deze paragraaf).

Onze beleidsvisies bevatten ook ambities die verder gaan dan de al vastgestelde grondexploitaties. Het meerjarenperspectief bevat enkele gemeentelijke ruimtelijke ontwikkelingen in voorbereiding, zoals het Havenkwartier en het vervolg op Kloosterveen.

Projecten die volledig door marktpartijen worden gerealiseerd, zoals bijvoorbeeld locatieontwikkeling Schildersbuurt vallen onder het faciliterend grondbeleid. Deze ontwikkelingen zijn voor rekening en risico van derden en zijn daarom niet opgenomen in onze begroting grondbedrijf of het meerjarenperspectief grondbedrijf. Onze rol blijft beperkt tot de planologische medewerking, eventueel kostenverhaal en vergunningenverlening. We lopen hierbij geen financieel risico, maar kunnen beleidsmatig wel een belang hebben bij de realisatie.

Kaders

De gemeente Assen hanteert situationeel grondbeleid: per locatie en situatie kiezen we voor actief of faciliterend grondbeleid. Bij actief grondbeleid kopen we als gemeente de locatie aan, maken deze bouwrijp, geven bouwkavels uit en maken vervolgens de locatie woonrijp. Bij faciliterend grondbeleid geven wij als gemeente de (beleids-)kaders aan, waarbinnen een private partij zelf haar eigen locatie ontwikkelt.

Binnen het Stadskwartier wordt een aantal locaties vanuit actief grondbeleid opgepakt om zo de ontwikkeling te bespoedigen. Op deze manier hebben we meer regie om onze ambities voor woningbouw te kunnen realiseren. Dit vraagt om strategische keuzes en heldere beleidsmatige kaders, zoals hieronder genoemd.

Strategische grondaankoop (actief grondbeleid)

Met de vaststelling van een uitvoeringskrediet voor een project of grondexploitatie ontstaat er financiële ruimte om als gemeente locaties te kunnen verwerven. Aankopen, waarvoor (nog) geen krediet beschikbaar is, zijn onder voorhoud van goedkeuring door college en raad. We leggen de aankoop met een taxatie voor aan het college en ter beoordeling aan de raadscommissie Vastgoed en Grondzaken. Via een separaat raadsvoorstel wordt aan de raad een krediet gevraagd, een en ander volgens het vastgestelde proces rondom aan- en verkoop van onroerend goed zoals vastgesteld op 8 april 2025. Een dergelijke kredietaanvraag wordt onderbouwd met een verwervingsplan, dat bestaat uit een objectenlijst, een kostenraming en een motivering van deze aankopen.

Als er strategisch onroerend goed wordt aangekocht, wordt de aankoop, ongeacht de financiering ondergebracht in het Grondbedrijf en wordt er in het MPG een nieuwe financiële reservering aangemaakt voor de totale gebiedsontwikkeling, inclusief weerstandsvermogen. Het is wenselijk dat we niet alleen de koopsom, maar ook de financiën voor de ontwikkeling van deze locaties, meenemen in ons meerjarenperspectief grondbedrijf.

Bij een voornemen tot actieve grondverwerving kunnen we besluiten een voorkeursrecht op grond van de Omgevingswet te vestigen. Daarmee verkrijgt de gemeente een voorkeurspositie ten opzichte van geïnteresseerde derden. Het voorkeursrecht legt geen verplichting aan de derde op om te verkopen. Voor het behouden van een voorkeursrecht is een planologische grondslag nodig. Indien nodig kan de gemeente een onteigening starten om te komen tot een maatschappelijk gewenste ontwikkeling. Dit brengt nodige tijd en kosten met zich mee.

Gronduitgifte (actief grondbeleid)

Met het Didam-arrest zijn gemeenten erop gewezen dat zij bij uitgifte van onroerende zaken rekening moeten houden met het gelijkheidsbeginsel. Dit geldt zowel voor verkoop, verhuur, pacht, erfpacht als bij een recht van opstal. Het uitgangspunt is dat onroerende zaken worden uitgegeven via een openbare selectieprocedure. Op deze manier is de uitgifte transparant en kunnen (markt)partijen, onder de gestelde selectiecriteria, vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken.

Bij haar uitgifte legt de gemeente duidelijke voorwaarden en criteria vast. Met openbare uitgiftetrajecten, waarbij door geïnteresseerden geconcurreerd wordt op prijs, wordt in ieder geval geborgd dat uitgifte plaatsvindt tegen marktconforme prijzen (zie ook paragraaf ‘grondprijzen’).

De recente prijsvragen in Kloosterakker laten zien dat voldoende mededinging kan leiden tot meer kwaliteit tegen een gunstige (grond-)prijs.

We mogen afzien van een openbare selectieprocedure als bij voorbaat vaststaat, of redelijkerwijs mag worden aangenomen, dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria maar één serieuze gegadigde in aanmerking komt. Ons voornemen tot een transactie publiceren we altijd vooraf. Bij een één-op-één uitgifte maken we dat tijdig bekend en motiveren we waarom er maar één serieuze gegadigde is.

Kostenverhaal (faciliterend grondbeleid)

Als we via faciliterend grondbeleid ontwikkelingen van een private initiatiefnemer faciliteren, zijn wij op basis van de Omgevingswet verplicht om onze kosten op de initiatiefnemer te verhalen. Dit vraagt duidelijke kaders. Een van de kaders is de "Nota kostenverhaal en financiële bijdragen”. Deze is op 23 november 2023 door de raad vastgesteld. Het in 2023 vastgestelde Vereveningsfonds sociale woningbouw maakt als financiële bijdrage integraal onderdeel uit van deze Nota.

Actief grondbeleid

De werkzaamheden zoals deze zijn voorzien in onze grondexploitaties; ‘bouwgrond in exploitatie’ (BIE) vallen binnen de definitie van actief grondbeleid, zoals vastgelegd in het besluit begroting en verantwoording (BBV). Aan het eind van deze paragraaf staat een tabel met het gehanteerde grondbeleid per vastgestelde grondexploitatie.

Voorbeelden van onze grondexploitaties:

• Kloosterveen
• Havenkwartier
• Bedrijventerrein Messchenveld
• Bedrijventerrein Werklandschap Assen Zuid

Faciliterend grondbeleid

Naast actief grondbeleid vinden we faciliterend grondbeleid belangrijk. Voorbeelden zijn:

• Eigendommen van derden in de binnenstad, deel Havenkwartier.
• Zilverschoonstraat
• Herstructurering Schildersbuurt

Locaties waar we faciliterend grondbeleid toepassen, vallen niet binnen het grondbedrijf maar onder het desbetreffende beleidsterrein binnen de Begroting.

Beheersmaatregelen langere looptijden

Het besluit begroting en verantwoording (hierna BBV) stelt een maximale looptijd van 10 jaar voor lopende grondexploitaties. Daarvan kan alleen gemotiveerd worden afgeweken. Uw raad heeft beheersmaatregelen geaccordeerd voor Messchenveld 1a en werklandschap Assen Zuid. Door wijzigingen in ons grondbeleid voldoet het werklandschap Assen-Zuid (gefaseerd ontwikkelen) daar inmiddels aan. Voor het complex Messchenveld 1a is een motivering van toepassing.

Messchenveld 1a

De resterende looptijd van deze grondexploitatie bedraagt 19 jaar. Dit bedrijventerrein hebben we nagenoeg volledig woonrijp gemaakt. Gefaseerd aanleggen van Messchenveld is daarom niet meer mogelijk. Het verkooprisico bestaat daarom uit het verkooptempo van de beschikbare bouwkavels. Een besparing op de gereserveerde kosten kan worden aangemerkt als een beheersmaatregel voor het uitblijven van de opbrengsten na 10 jaar. Dit betreft investeringen in infrastructurele aanpassingen en de aanpassing van nutsvoorzieningen. Tijdens de hele looptijd van de grondexploitatie houden we geen rekening met prijsstijgingen van de kavels.

Programmering wonen en werken

Voor het onderdeel wonen baseren wij ons op de Woonvisie Assen 2021-2025, zoals in 2021 vastgesteld door uw raad. De Woonvisie houdt rekening met een netto vaste toename van het aantal woningen van 2.500 tot 3.000 in de periode tot 2030. Dat betekent een uitgiftetempo van 250-300 woningen per jaar tot 2030, gebaseerd op een gemeentelijk woningmarktonderzoek van Companen uit 2019

Voor het onderdeel werken baseren wij ons op de Ruimtelijke Economische Visie 2024. Hierin is als basis voor de toekomstige vraag een behoefteonderzoek van de STEC-groep gebruikt. Op basis van dit onderzoek hanteren wij een prognose van 2,25 hectare per jaar.

Grondprijzen

Vanwege de stijgende energie- en brandstofprijzen door de oorlog in het Midden Oosten, valt de inflatie in 2026 waarschijnlijk hoger uit dan eerder werd verwacht. Verwacht wordt dat de inflatie in Nederland hoger zal blijven dan het gemiddelde in de eurozone. Dit komt vooral door binnenlandse factoren: hoge vraag, hoge loongroei en hogere huurprijzen.

In onze grondexploitaties houden wij rekening met bovengemiddelde prijsstijgingen, op basis van de hoogste prijsstijging in de bandbreedte zoals opgenomen in de Outlook Grondexploitatie 2026 van Metafoor, om dit risico (deels) af te kunnen dekken.

We gaan uit van de marktwaarde van bouwrijpe grond. Om beleidsmatige redenen wijken we bij sociale woningbouw en niet-commerciële maatschappelijke voorzieningen van dit beginsel af. De openbare grondprijzenbrief voor 2027 stellen we aan het einde van het jaar vast.

Voor woningbouw in de vrije sector maken we vooraf geen uitgifteprijzen openbaar. We hanteren bij iedere uitgifte het principe van marktconformiteit. Voor de uitgifte van bedrijfskavels publiceren we vaste uitgifteprijzen.

Actualisering grondexploitaties

Bij de programmabegroting actualiseren we alle grondexploitaties en leggen we deze aan u voor. Deze actualisatie doen wij op basis van de meest actuele beleidsmatige uitgangspunten, zoals:

• Grondbeleid per project
• Programmering voor wonen en werken
• Geactualiseerde grondprijzen
• Parameters voor rente en inflatie
• Inschatting van de risico’s en onzekerheden

Parameters voor rente, inflatie en onzekerheid

Het grondbedrijf wordt gefinancierd uit de algemene begroting. We maken nergens gebruik van zogenoemde projectfinanciering. Aan de bouwgrond in exploitatie (BIE) rekenen we de daadwerkelijk betaalde rente over het vreemd vermogen toe. We rekenen geen rente toe aan het eigen vermogen.

De Notitie Rente 2023 van de commissie BBV schrijft voor dat we de gemeentelijke omslagrente toerekenen aan de grondexploitaties. Voor de MPG 2027 is dat 1,9%.

De disconteringsvoet binnen het grondbedrijf is gelijkgesteld aan het maximale meerjarig streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor de inflatie binnen de Eurozone, momenteel 2%. Dit is volgens het voorschrift van de BBV.

De Europese Centrale Bank streeft naar een stijging van het algemene prijspeil dicht tegen de 2%. Op de langere termijn verwachten we dat de kosten met eenzelfde percentage zullen stijgen. Het ligt daarom voor de hand om bij de indexatie (prijsstijging) van kosten en opbrengsten ook aan te sluiten bij het meerjarig streefpercentage voor de inflatie binnen de Eurozone.

Vanwege de benoemde marktomstandigheden houden we voor onze grondexploitaties over 2026 rekening met een stijging van 5,5% van de plankosten en 4,5% over overige kosten. Over de jaren 2027 en 2028 houden wij rekening met 4% per jaar. Vanaf 2029 houden we 2% aan.

Vanuit het voorzichtigheidprincipe boeken we toekomstige en ongewisse prijsstijgingen niet in en houden we voor de grondopbrengsten in lopende grondexploitaties een indexeringspercentage van 0% aan

Uitvoeringskredieten

Tegelijk met de begroting grondbedrijf brengen we de kredieten in lijn met het verwachte kostenniveau uit de meest actuele calculaties. Dit leggen we u voor in een apart raadsvoorstel. De geactualiseerde kredieten bestaan uit alle al gemaakte kosten, inclusief strategische grondaankopen en bijgeschreven rente, en alle geraamde nog te maken kosten, inclusief verwachte prijsstijgingen en interne rekenrente. Gerealiseerde winstnemingen nemen we niet mee in het uitvoeringskrediet.

Vennootschapsbelasting

Sinds 2016 heeft ook het gemeentelijk grondbedrijf te maken met vennootschapsbelasting. Bij de start van deze fiscale regeling hebben we onderzoek gedaan naar de fiscale positie van het grondbedrijf. De uitkomst was dat het grondbedrijf niet door de ondernemerspoort komt en daarmee niet vennootschapsbelastingplichtig is. Uit de jaarlijkse controle blijkt dat het grondbedrijf, net als in voorgaande jaren, geen vennootschapsbelasting hoeft te betalen.

Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG)

Het meerjarenperspectief bevat een actualisatie van vastgestelde grondexploitaties en concept grondexploitaties voor de geplande ruimtelijke ontwikkelingen in voorbereiding, waarvoor nog geen uitvoeringsbesluit is vastgesteld. Het meerjarenperspectief geeft het verloop van de reserve grondbedrijf, als de gemeenteraad besluit tot nieuwe gebiedsontwikkelingen. In het MPG houden we rekening met de volgende ontwikkelingen.

• Kloosterveen: vervolg op Kloosterakker waarbij we streven naar het aantal woningen dat past bij de vergunningsaanvraag in het kader van de Wet Natuurbescherming (Wnb)
• Stadskwartier: Binnen het stadskwartier zijn in de binnenstadsvisie diverse ontwikkelingen opgenomen. In het MPG zijn de volgende financiële reserveringen opgenomen:
  • Havenkwartier: actieve ontwikkeling van een eerste fase van het Havenkwartier
  • Rolderstraat Noord: herontwikkeling van Rolderstraat 7 t/m 33
  • Voormalige stadsherberglocatie: herontwikkeling locatie Oude Molenstraat 79
  • Rolderstraat-Zuid: Nieuwe Huizen 12, 14, 14a, Rolderstraat 8, 8a, 8b, 10, 12, 12a

Als we vastgoed/locatie aankopen, maken we in het MPG een nieuwe financiële reservering aan voor de totale gebiedsontwikkeling, inclusief weerstandsvermogen.

De nieuwe aankopen van Stadskwartier die leiden tot een verlieslatende exploitatie worden gedekt uit de financiële middelen van het Stadskwartier. Hieronder valt ook de aankoop en ontwikkeling van V&D-Forum Noord.

In de loop van 2027 wordt gewerkt aan een verkenning voor de ontwikkeling van bedrijventerrein Messchenveld 1b. De financiële effecten worden op een later moment inzichtelijk gemaakt.

Uitvoering van deze geplande ruimtelijke ontwikkelingen leggen veel beslag op onze reserve. Deze reserve is nog niet direct volledig beschikbaar. Het in uitvoering kunnen nemen van deze geplande ruimtelijke ontwikkelingen hangt daarom sterk af van de realisatie van de geplande voordelige effecten in de huidige vastgestelde grondexploitaties. Deze zijn nog onzeker en zijn afhankelijk van externe ontwikkelingen, waarbij ook de fasering in de tijd van belang is.

Ook andere ruimtelijke ontwikkelingen kunnen invloed hebben op de reserve grondbedrijf. Dergelijke ontwikkelingen zijn niet meegenomen in het meerjarenperspectief.

De reservepositie geeft de mogelijkheid om de ruimtelijke ontwikkelingen in het meerjarenperspectief nader te beschouwen.

De economische vooruitzichten zijn onzeker. De vrije ruimte binnen de Algemene Reserve Grondbedrijf is nihil. Dit betekent dat nieuwe ontwikkelingen met een verwacht tekort niet meer zelfstandig door het grondbedrijf gedragen kunnen worden en een bijdrage vanuit de Algemene Dienst benodigd zal zijn. Dit vergroot het risico voor onze algemene begroting. Dit is aanleiding om de huidige exploitaties nogmaals tegen het licht te houden en de mogelijkheden te onderzoeken voor intensivering van het programma en/of optimalisatie van het plan. De reserve kan daarmee mogelijk worden verruimd zodat middelen beschikbaar komen voor toekomstige ontwikkelingen.

Raming nog te realiseren bedragen

In het huidig saldo van de algemene reserve grondbedrijf zijn alle lopende grondexploitaties meegenomen. Op basis van de actuele grondexploitaties bedraagt het verwachte nog te realiseren resultaat € 29 miljoen nadelig (eindwaarde). Voor de exploitaties met een negatief resultaat hebben we een voorziening getroffen op basis van de contante waarde. Binnen de lopende grondexploitaties realiseren we nog kosten en opbrengsten. De nog te realiseren kosten bedragen € 34 miljoen exclusief rente en indexatie, de nog te realiseren opbrengsten bedragen € 54 miljoen.

Ontwikkeling vermogenspositie

De financiële positie van het grondbedrijf verandert voortdurend. Voor de beschrijving van de vermogenspositie van het grondbedrijf maken we onderscheid tussen de weerstandsreserve en de algemene reserve van het grondbedrijf.

Weerstandsreserve grondbedrijf

De weerstandsreserve grondbedrijf dient voor het opvangen van risico’s in de al vastgestelde grondexploitaties en verworven gronden voor nieuwe ontwikkelingen. Voor de jaarlijkse bepaling van de weerstandsreserve grondbedrijf hanteren we de IFLO-norm van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Onderbouwing hiervan gebeurt met een risicoanalyse op projectniveau.

Algemene reserve grondbedrijf

De algemene reserve grondbedrijf is bedoeld voor het opvangen van de negatieve financiële effecten van vastgestelde grondexploitaties en strategische gronden. Verder kunnen we de algemene reserve grondbedrijf benutten voor nieuwe gebiedsontwikkelingen. Daarmee is beleidsmatig gezien het verloop van de algemene reserve grondbedrijf van belang.

Het saldo eind 2025 bedraagt circa € 46 miljoen. Het verloop van de reserve is grillig. Na de kredietcrisis in 2008 is de reserve in slechts 5 jaar tijd teruggelopen van ruim € 30 miljoen naar praktisch nul. Mede daarom is besloten om in 2015 de lopende grondexploitaties te optimaliseren. Dit resulteerde in een meer gefaseerde ontwikkeling van Assen-Zuid en de afsplitsing van Kloosterhout en Kloosterbos van Kloosterveen 2. Hiermee daalde het beslag op de weerstandsreserve (Assen-Zuid) en was een tussentijdse winstneming (Kloosterveen 2) mogelijk.

Overzicht gehanteerd grondbeleid

Onderstaande tabel geeft het gehanteerde grondbeleid binnen onze vastgestelde grondexploitaties weer.

Ontwikkelingen in voorbereiding

Havenkwartier

Voor het Havenkwartier gaan we uit van een gefaseerde ontwikkeling en primair faciliterend grondbeleid op basis van uitnodigingsplanologie. Marktpartijen, eigenaren en gebruikers in het gebied nodigen we uit om te komen met initiatieven.

Kloosterveen 3 (doorontwikkeling Kloosterveen)

De kaders voor de verdere gebiedsontwikkeling met 1.750 woningen, als vervolg op Kloosterakker (500 woningen), zijn opgenomen in de Structuurvisie Kloosterveen 2017-2035. Bij de verdere ontwikkeling van Kloosterveen gaan we uit van een actief grondbeleid voor de gemeentelijke gronden en faciliterend grondbeleid bij eigendom van derden. Voor de overige gronden in dit complex is een voorbereidingskrediet opgenomen van € 350.000 om te komen tot een ontwikkelstrategie (raadsbesluit 19 mei 2022). Een aanvullend voorbereidingskrediet van € 350.000 voor de participatie en ontwerp van de 3de Hoofdontsluiting en aansluiting op de N371 (raadsbesluit 20 april 2023).

Bij raadsbesluit oktober 2023 is de “ontwikkelstrategie doorontwikkeling Kloosterveen 2030/2035” vastgesteld. Hiermee zijn de planinhoudelijke kaders en uitgangspunten vastgesteld voor het opstellen van een Omgevingsplan voor de eerste 1000 woningen. Vanwege de invoering van de Omgevingswet wordt gewerkt aan een geactualiseerd beleidskader, onder andere om kostenverhaal op derden onderbouwd mogelijk te maken.

Voor het opstellen van een Omgevingsplan inclusief onderzoeken, beeldkwaliteitsplan en grondexploitatie is € 1,8 miljoen aan voorbereidingskrediet beschikbaar gesteld.